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Accueil > [email protected] Europe > Entre atténuation et adaptation Des approches européennes du changement climatique, par Benjamin Garnaud

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Entre atténuation et adaptation. Des approches européennes du changement climatique, par Benjamin Garnaud

Bulgarie, été 2007. Les cas de canicule estivale se multiplient dans ce pays européen, avec des températures dépassant fréquemment 40°C.
Céline Bayou - 2007

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Mis à jour le 12/04/2010

Introduction

Si, face au changement climatique, l’Union européenne s’avère, en matière de stratégies d’atténuation, pionnière sur la scène internationale, ses pays membres ont, par contre, négligé les mesures d’adaptation, lacune qu’ils semblent désormais s’apprêter à combler.

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Entre atténuation et adaptation. Des approches européennes du changement climatique

Benjamin Garnaud*

Il est difficile de retirer à la vieille Europe ses velléités d’endosser le rôle de jeune première sur la scène climatique internationale. L’Union européenne (qui refuse d’entrer dans le jeu du moins-disant conduit par les États-Unis, la Chine et les autres pays émergents, et tente de peser pour une coordination internationale plus aboutie), la Russie (dont la ratification du Protocole de Kyoto, en 2005, a permis son entrée en vigueur) et les pays scandinaves (qui sont les plus ambitieux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre) contribuent à faire de l’Europe dans son ensemble un acteur majeur, bien qu’isolé, des discussions. Comptant pour un peu plus de 10 % de la population mondiale mais émettant chaque année 25 % des gaz à effet de serre du globe, les pays de la grande Europe font partie des privilégiés qui ont pu bâtir leur développement sur des énergies fossiles abondantes et... des émissions conséquentes. En contrepartie, ils vont devoir désormais réaliser des objectifs de réduction de ces émissions supérieurs à la moyenne mondiale.

Atténuation versus adaptation ?

Malgré des tentatives de remise en cause de la science sur le sujet, le consensus scientifique est sans appel : le climat change et les activités humaines en sont la principale cause. Consommation d’énergies fossiles, activités agricoles, déforestation... il est peu de facettes des modes de vie actuels qui n’aient aucune responsabilité dans l’augmentation de la concentration de gaz à effet de serre dans l’atmosphère et, donc, dans le réchauffement global. Si l’homme ne fait rien pour réduire ses émissions, il risque de compromettre son propre avenir sur la planète. Mais son action est entravée par le fait que les pays doivent impérativement coordonner leurs politiques en la matière. L’augmentation de l’effet de serre et les modifications du climat sont en effet des phénomènes globaux, alors que les actions et les émissions qui en sont une des sources sont essentiellement locales. La pollution (en termes d’émissions de gaz) liée à une activité ne reste évidemment pas cantonnée au seul territoire du pays responsable ; dans la mesure où un pays ne ressent pas directement les effets de « sa » pollution, il lui est plus difficile d’engager une politique de réduction de ces émissions. De plus, des actions de réduction parsemées ne permettront pas de résoudre le problème : il faut que l’ensemble des principaux émetteurs (pays industrialisés ou en voie de l’être) agissent ensemble et de façon ambitieuse. Malgré toute la bonne volonté de l’Europe, elle n’arrivera pas à empêcher seule le dérèglement du climat.

Il existe deux stratégies pour minimiser les impacts du changement climatique. La première est l’atténuation qui, comme on vient de le voir, consiste à freiner l’évolution en agissant à la source, à savoir l’augmentation de la concentration de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Pour cela, le constat est sans appel : il faut en réduire les émissions(1). La deuxième stratégie est l’adaptation. Elle vise à optimiser la gestion des conséquences du changement climatique en amoindrissant la vulnérabilité aux impacts négatifs et en tirant le meilleur parti des impacts positifs. Historiquement, l’adaptation a longtemps été le parent pauvre de la lutte contre le réchauffement. Dès les années 1980, l’urgence était de réduire les émissions de gaz à effet de serre, et l’on croyait implicitement (ou l’on voulait croire) que cela suffirait à éviter la majeure partie des conséquences, en tout cas les plus dangereuses. On pensait aussi que l’humanité, comme elle l’avait fait pendant toute son histoire, serait tout à fait capable de s’adapter aux quelques effets résiduels, sans qu’il soit nécessaire de les anticiper ou d’en centraliser l’approche. On comprend aujourd’hui que cela sera plus compliqué, mais les quelques voix qui se sont élevées pendant les années 1990 pour réclamer qu’une plus grande attention soit portée aux enjeux de l’adaptation ont généralement été considérées comme allant à l’encontre d’un effort global de réduction des émissions. Il faut dire que de nombreux détracteurs des négociations sur le climat ont argué de la capacité d’adaptation de l’humanité pour minimiser le besoin de s’engager dans des actions d’atténuation : pourquoi freiner le changement climatique si on peut s’y adapter ? Al Gore, alors vice-président des États-Unis, s’opposa fermement à cette attitude de minimisation du besoin d’adaptation, en déclarant qu’elle représentait « une sorte de paresse, une foi arrogante en notre capacité à réagir à temps pour sauver notre peau »(2).

Il fallut attendre les années 2000 pour que l’on prenne conscience, d’une part, que les efforts d’atténuation ne suffiraient pas à épargner à la planète des impacts importants(3) et, d’autre part, que croire en une adaptation automatique globale était infondé, en particulier parce que la vitesse des changements était trop grande. Cela s’est traduit, sur la scène internationale, par une pression de la part des pays en développement – généralement considérés comme étant les plus exposés aux effets du changement climatique – et de la société civile pour que le sujet « adaptation » soit enfin réellement à l’ordre du jour. Les États d’Europe et les autres pays industrialisés sont longtemps restés à la traîne en matière d’adaptation, principalement à cause d’une idée reçue, selon laquelle celle-ci est avant tout le souci des plus pauvres. Même s’il est plus que discutable, ce présupposé a des conséquences qui se font sentir encore aujourd’hui, malgré les efforts déployés par l’Europe.

L’Europe n’est pas à l’abri du changement climatique

Les pays européens ne sont pas à l’abri des risques liés au changement climatique, loin de là. La vague de chaleur de 2003 – qui a causé la mort d’environ 70 000 personnes en Europe et a révélé un certain nombre de dysfonctionnements des sociétés face aux aléas climatiques – est venue rappeler à quel point il serait présomptueux de se croire invulnérable.

Il est par ailleurs de plus en plus évident que l’argument fréquemment utilisé selon lequel les pays riches sauront s’adapter de façon naturelle et autonome n’est pas valable. De nombreux facteurs liés au fonctionnement de nos sociétés freinent la prise en compte du changement climatique et, partant, entravent une adaptation réussie. Facteurs qui rendent d’autant plus nécessaire de s’y préparer au plus tôt.

Les impacts au niveau européen seront pour la plupart négatifs si le climat est stabilisé rapidement, mais ils le seront tous à moyen terme si l’on n’y parvient pas. Les incertitudes sont encore importantes, mais il est possible de distinguer quelques grandes tendances d’ici à la fin du siècle. L’Europe fait certes partie des zones tempérées, qui seront vraisemblablement moins affectées par le changement climatique que le reste du monde (les zones tropicales et arctiques en particulier). Néanmoins, les températures seront en hausse partout et à toutes les saisons (beaucoup plus en hiver en Europe de l’Est et en été dans le sud-ouest de l’Europe) ; les précipitations annuelles s’accroîtront dans le nord de l’Europe et diminueront dans le sud, avec de grandes disparités régionales. Dans le sud de l’Europe, les vagues de chaleur et les sécheresses seront elles aussi plus fréquentes et dureront plus longtemps, à tel point que la canicule de 2003 pourrait y devenir courante à la fin du siècle. Le risque d’inondations augmentera en Europe du nord, du centre et de l’est.

Bien sûr, le climat ne sera pas le seul facteur de changement pour l’Europe. Les sociétés européennes subiront des transformations qu’il est difficile d’imaginer, et dont la conception relève plus de la science-fiction que de la science pure. D’ici 2050 ou 2100, les sociétés auront évolué sous l’effet combiné de choix endogènes et de contraintes exogènes : politiques de développement, évolutions démographiques, avancées et choix technologiques seront déterminants et auront souvent davantage d’impact, en tout cas à court terme, que les changements climatiques eux-mêmes. Parmi ces choix et contraintes, les politiques envisagées d’atténuation ne seront pas des moindres et auront d’énormes conséquences sur les modes de vie : réduire de 80 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050, objectif que s’est fixé l’UE, a plus trait à une révolution socio-économique qu’à un ajustement. On sait que la technologie n’y suffira pas et que les modes de transport, de consommation, de loisirs, etc. devront évoluer radicalement.

L’Europe, championne de l’atténuation

L’Europe est sans conteste le continent le plus avancé en matière de politique de réduction des émissions. L’Union européenne, chef de file en la matière, a joué un rôle moteur dans l’adoption du Protocole de Kyoto ; elle a été la première à mettre en place un système d’échanges de quotas d’émissions de gaz à effet de serre et à s’imposer à elle-même des réductions drastiques d’émissions (elle a fixé l’objectif, pour les Etats membres, à – 20 % d’ici 2020 par rapport à 1990). C’est elle, également, qui s’est battue pour faire passer l’idée de limiter le réchauffement de la planète à 2°C par rapport aux niveaux pré-industriels, critère accepté depuis par tous. Et l’Europe a fait son possible pour relever l’ambition de l’accord de Copenhague, signé le 19 décembre 2009. Les résultats affichés par le continent européen en matière de réduction des émissions sont globalement en phase avec les promesses, même si le cas des pays en transition (pays de l’ex-URSS tout particulièrement) est spécifique puisque leurs émissions ont chuté drastiquement du fait de la profonde récession du début des années 1990, faussant quelque peu les données.

Le besoin de coordination en matière d’atténuation du changement climatique dépasse, on l’a vu, le continent européen et englobe l’ensemble de la planète (voir encadré). D’où la difficulté de la mise en œuvre de ces politiques d’atténuation, puisqu’elles nécessitent forcément consensus et engagement de la totalité des intervenants. En revanche, pour ce qui est de l’adaptation, le besoin de coordination n’est pas le même puisqu’il n’y a pas d’actions collectives. En effet, qu’un pays s’adapte ou non n’a, a priori, pas d’incidence sur la capacité des autres Etats à s’adapter ou sur l’efficacité de leurs stratégies d’adaptation. A la différence des politiques d’atténuation, celles d’adaptation n’appellent donc pas de coordination de cet ordre.

La Micronésie mise en danger par une centrale tchèque ?

En janvier 2010, alors que le ministère tchèque de l’Environnement allait examiner le projet de modernisation de la centrale au charbon de Prunérov (Bohême du Nord), quelle ne fut pas sa surprise de recevoir une requête des Etats fédérés de Micronésie, ces îles du Pacifique menacées par l’élévation du niveau des mers : bien que distantes de la République tchèque de 13 000 kilomètres, et tout en admettant que ce ne sont pas les émissions de la centrale qui sont directement à l’origine des dangers pesant sur la Micronésie, les autorités des îles tenaient à rappeler que chaque centrale joue un rôle et nécessite une évaluation internationale (et de noter qu’il existe 5 000 centrales du même type à travers le monde). La centrale de Prunérov, rejetant 7,1 millions de tonnes de dioxyde de carbone par an, serait le 18Femme En Ouvert M By Chaussures Mosquitos Bout Escarpins Noir Cuir w6Zv4Rxfqe émetteur en Europe. La Micronésie estime que la réduction prévue de 3 millions de tonnes à l’issue de la modernisation de la centrale est insuffisante en regard de ce que la technologie pourrait permettre de faire. La requête micronésienne a été très appréciée des écologistes tchèques et des ONG allemandes et autrichiennes qui se battent depuis longtemps contre ce gros pollueur centre européen. Le ministre micronésien de l’Environnement, lui, a déclaré qu’il refusait l’idée que son pays disparaisse en raison de problèmes dont la responsabilité ne lui incombe aucunement.

La rédaction

L’Europe en retard sur l’adaptation ?

Les besoins de coordination en matière d’adaptation sont autres. Au niveau international, il s’agit d’abord d’un engagement financier. Les pays en développement, n’ayant que peu émis de gaz à effet de serre et, de ce fait, ne se considérant pas responsables du changement climatique, revendiquent une implication concrète des pays industrialisés, liée à leur responsabilité : les pays dits du sud attendent donc des pays du nord qu’ils compensent leurs émissions – passées et actuelles – en les aidant à s’adapter à cette forme de pollution dont ils subissent les effets négatifs.

Un second besoin de coordination concerne le partage des connaissances et des pratiques de mise en œuvre, alors qu’on ne sait pas encore vraiment comment s’y prendre pour s’adapter au changement climatique. Dans les pays du nord comme dans ceux du sud, il y a pourtant urgence : de nombreux choix d’investissements ou de politiques actuels sont des choix de long terme et seront impactés par le climat – modifié – qui règnera dans plusieurs dizaines années. Il faut donc commencer à réfléchir maintenant à la façon d’adapter ces choix au climat futur. Pour maximiser l’efficacité de leur action et éviter de reproduire les mêmes erreurs, les pays ont donc besoin d’échanger leur expérience et de coordonner la recherche scientifique en la matière. Au niveau européen, ce besoin de coordination  est renforcé par la ressemblance probable des stratégies d’adaptation sur le continent : les pays européens sont et resteront assez homogènes en termes de caractéristiques socio-économiques et feront face aux mêmes types d’impact du changement climatique. Le partage d’expériences sera donc essentiel, et la proposition faite en avril 2009 par la Commission européenne de créer un centre d’échange d’informations pour l’adaptation (Clearing-House Mechanism) va dans ce sens. L’Union européenne étant le lieu de prise de décisions en matière de nombreuses politiques nationales des Etats membres, il est par ailleurs fort probable qu’une partie de leur adaptation se fera à l’échelon communautaire. Ainsi en va-t-il, par exemple, de l’adaptation de la politique agricole commune (PAC) : il est impossible d’adapter un secteur agricole national sans adapter la PAC, et donc sans organiser une coordination communautaire en la matière.

La prise en compte de l’adaptation au changement climatique en Europe est relativement récente, et l’inclusion de considérations climatiques dans les politiques nationales ou communautaires en constitue une première forme de mise en œuvre. Une deuxième forme réside dans l’élaboration de stratégies d’adaptation spécifiques : à l’heure actuelle, l’Allemagne, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, la Lettonie, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie et le Royaume-Uni préparent ou ont déjà adopté une Stratégie nationale d’adaptation. La Commission européenne elle-même a publié un Livre blanc sur l’adaptation dans l’UE, donnant les grandes lignes de sa future politique en la matière et préparant sa future stratégie planifiée pour 2013. Enfin, les pays européens participent activement à l’effort de coopération dans le domaine de l’adaptation en faveur des pays en développement et c’est paradoxalement le pilier de leur politique d’adaptation dans lequel ils sont le plus avancés. A ce titre, la coopération allemande soutient ainsi la Tunisie dans l’élaboration de stratégies d’adaptation ambitieuses, et la coopération du Royaume-Uni développe une myriade de projets d’adaptation en Afrique.

Si le continent européen est donc relativement en avance pour ce qui est des politiques d’atténuation du changement climatique – comparativement, du moins, aux autres continents plus qu’au regard des besoins absolus –, il est encore à la traîne en matière d’adaptation. Les efforts actuels laissent penser que les pays européens sont en voie de combler ce retard relatif, à condition toutefois qu’ils parviennent à éviter le piège de la coquille vide que l’on pressent parfois. Trop de stratégies d’adaptation sont mues par une sollicitation extérieure plutôt que par une réelle volonté de prendre en compte les impacts du changement climatique, menant parfois à des aberrations et mettant en tout cas en péril l’efficacité de la démarche.

Notes
(1) On tente également de mettre au point des techniques visant à retirer des gaz de l’atmosphère et à les stocker profondément dans le sol, mais avec encore peu de succès.
(2) Al Gore, Earth in the Balance : Ecology and the Human Spirit, Houghton Mifflin, Boston, 1992, 416 p. (p. 240).
(3) L’objectif d’un réchauffement limité à 2°C d’ici la fin du siècle par rapport à la période pré-industrielle (1850), auquel font référence de nombreux pays, n’affranchit pas la planète de la nécessité de s’adapter à des changements climatiques potentiellement importants, à tel point que les petites îles en développement, qui sont plus menacées, demandent de fixer l’objectif à 1,5°C. Notons à ce sujet que la somme des propositions d’engagement actuelles des pays industrialisés rend de moins en moins probable la réalisation de l’objectif de 2°C, et donc de plus en plus nécessaires des mesures d’adaptation encore plus conséquentes.

* Chargé d’études Adaptation au changement climatique à l’IDDRI (Institut du développement durable et des relations internationales), IEP Paris

Pour citer cet article : Benjamin Garnaud, « Entre atténuation et adaptation. Des approches européennes du changement climatique », Grande Europe n° 19, avril 2010 – La Documentation française © DILA

 

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